Einzelhandelsprojekte in Bayern: Große Verunsicherung nach Gerichtsurteilen

Früher war vieles einfacher – zumindest für Einzelhandelsentwickler und Kommunen. Kleinflächige Betriebe konnten in der Regel auch in Wohngebieten errichtet werden. Verkaufsflächen, die größer als 800 Quadratmeter waren, wurden ausschließlich in städtischen Kern- oder Sondergebieten angesiedelt. Jetzt allerdings haben zwei Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) für Unsicherheit gesorgt.

Darin heißt es, dass zwei selbständige kleinflächige Einzelhandelsbetriebe zusammengenommen als Großprojekte bewertet werden können. Eine Genehmigung wurde verweigert – die möglichen Folgen sind gravierend.

Gegen unzulässige Agglomerationen von Einzelhändlern gab es bislang verschiedene Regelungen, die sich beispielsweise auf die räumliche Distanz zwischen den Einzelobjekten, deren Zufahrts- und Anlieferungswege sowie die gemeinsame Nutzung von Personalräumen bezogen. Auch eine direkte Verbindung zwischen Haupt- und Nebenbetrieben (also einem Supermarkt mit Backshop, Schlüsseldienst und Schnellimbiss) konnte darunter fallen. Die einzelnen Regelungen richten sich in Verbindung mit der Baunutzungsverordnung nach den jeweiligen Gesetzen und Erlassen der Länder. Markus Wotruba, Leiter Standortforschung, BBE Handelsberatung: „Für Bayern galt bisher die Verwaltungspraxis, dass zu einer Agglomeration mindestens drei eigenständige Betriebe gehören mussten. Das hat sich nun geändert.“

So sah bislang ein typischer Fall in Bayern aus: Neben einem Supermarkt mit 800 Quadratmeter Verkaufsfläche konnte ein angeschlossener Getränkemarkt mit 350 Quadratmeter Verkaufsfläche in der Regel problemlos genehmigt werden. Dies geschah durchaus mit Billigung der Kommune. Nach den Urteilen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (15 N 15.1201 vom 14.12.2016 sowie 15 N 15.2042 vom 28.02.2017) könnten beide Gebäude zusammengenommen nun die Kriterien eines Großbetriebs erfüllen – weshalb die Erweiterung nicht genehmigungsfähig wäre. Wotruba. „

In beiden Urteilen ging es um Fälle in kleineren Gemeinden, in denen Bauvorhaben nicht genehmigt wurden, weil diese aus Sicht des BayVGH die Ziele der Landesplanung verletzten. In der Begründung heißt es dazu, dass eine Kommune keine Einzelhandelsprojekte planen darf, die eine gemäß Hierarchie der zentralen Orte höherrangige Stadt in ihrer Entwicklung einschränken könnte. Genau diese Verlagerung sah das Gericht jedoch gegeben.

Die Urteilsbegründungen sind allerdings alles andere als eindeutig. So wird im bayerischen Landesentwicklungsprogramm (LEP) nicht definiert, was die Voraussetzungen für das Vorhandensein einer Agglomeration sind. Der Begriff kommt nicht in den Zielbestimmungen des LEP, sondern lediglich einmal im „Kleingedruckten“ (den Zielbegründungen) vor und hat insofern nur wenig juristische Relevanz. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof nun die angeführten weitreichenden Auslegungen der Rechtslage vorgenommen. Wotruba: „Über die Einzelfallentscheidungen hinaus, haben die Urteile zu Unsicherheit und zur präventiven Ablehnung von Vorhaben geführt, denn nicht jede Genehmigungsbehörde sah sich in der Lage jeden Fall in all seinen Konsequenzen zu beurteilen, denn der Teufel liegt im Detail der Urteilssprüche.“

In der Praxis heißt das: Jeder neue Lebensmittelhändler mit benachbartem Getränkemarkt könnte unter den Verdacht der Agglomeration fallen. Selbst ein einzelner Lebensmittelmarkt neben einem Wohngebiet ist unter Umständen nicht ohne weiteres genehmigungsfähig. Denn in Wohngebieten sind in bestimmten Grenzen Lebensmittelmärkte zulässig. Es besteht also die Gefahr der Bildung einer Agglomeration. Wotruba: „Die Urteile haben weitreichende Folgen, die es zu berücksichtigen gilt, da sie den Begriff der Agglomeration nicht nur auf bestehende Flächen anwenden, sondern auch auf Bebauungspläne insgesamt.“ Gemäß den Entscheidungen liegt eine Agglomeration schon dann vor, wenn eine Flächenerweiterung prinzipiell möglich ist – eine Genehmigung könnte also sogar bei der Erstbebauung verweigert werden. Angenommen, ein Entwickler plant einen einzelnen Supermarkt mit der am Ort maximal zulässigen Verkaufsfläche. Sofern auch nur die bauplanungsrechtlichen Voraussetzung dafür besteht, in der Zukunft daneben einen Getränkemarkt zu errichten, sind laut den Urteilen die Kriterien für eine Agglomeration erfüllt. Wotruba: „Die Urteile des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs haben viele Fragen aufgeworfen und für Verunsicherung gesorgt. Verunsicherung kann der Einzelhandel aber ganz gewiss nicht gebrauchen. Es liegt nun am Gesetzgeber, für mehr Klarheit zu sorgen.“

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